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Propuesta de política de comercio exterior

Luis Luna Osorio | 17 Octubre del 2013

El Presidente de la República ha decidido retornar al sistema vigente hasta 2006, de contar con un Ministerio de Comercio Exterior.

El autor de este artículo mantuvo siempre, pero especialmente cuando fue Subsecretario de Comercio (año 1992) y en su libro Ecuador: Proyección 2020, editado en el año 2010, una clara posición en el sentido de que la política de comercio exterior no tiene razón de estar sujeta totalmente a la política de relaciones internacionales, porque ellas parten de dos concepciones diferentes.

La política de relaciones exteriores de cualquier país miembro de la Organización de las  Naciones Unidas debe estar diseñada para contribuir a mantener la paz mundial y establecer, mantener o fortalecer todos los días excelentes relaciones con todos los países; por esa razón, los diplomáticos de carrera son formados para siempre buscar el consenso, dejar una puerta abierta a la negociación destinada a lograr acuerdos y evitar el voto negativo.

La política de comercio exterior de cualquier país debe estar diseñada para contribuir a que el comercio mundial sea leal y transparente; a lograr que los productores y los exportadores nacionales reciban el mejor precio por sus productos, que obviamente deben cumplir con las exigencias mínimas de la competitividad: cantidad suficiente, calidad vinculada al precio, oportunidad de acceso al mercado; en consecuencia, los agentes de comercio internacional (públicos y privados), deben ser formados para aceptar las condiciones de toda compra – venta únicamente cuando esas condiciones le satisfagan. Por tanto, la palabra “no” y el voto negativo deben estar siempre en su vocabulario de negocio, hasta cuando les convenga la transacción y llegar a acuerdo.

En todos los países miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC), entre ellos el Ecuador, esa política debe tener en cuenta la normativa OMC, especialmente en lo que se refiere a las grandes áreas incorporadas en el Acuerdo por el cual se creó en 1994: comercio de bienes, comercio de servicios, asuntos de propiedad intelectual vinculados al comercio (ADPIC) y de forma indirecta, movimiento de capitales derivado del comercio internacional, necesario para efectuar inversiones extranjeras de gran magnitud en países dueños de materias primas o importantes consumidores.

Además, esa política debe normar las importaciones, de manera que tengan incentivo las compras necesarias como medicinas, maquinaria y equipos no producidos, insumos agropecuarios; y, por el contrario, se graven, limiten y hasta prohíban las importaciones suntuarias o que afecten a la salud, a la moral y a la integridad nacional.  

Por supuesto que las dos políticas mencionadas y su ejecución deben estar armonizadas y en algunos casos hasta ser complementarias; por ejemplo, cuando se negocian los acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales; pero, los ejecutores de la política comercial y el Servicio Comercial en el Exterior deben tener la capacidad de actuar con autonomía financiera y operativa frente a la Cancillería y las embajadas, aunque los funcionarios con sede en otros países estén sujetos a control administrativo de los embajadores y a las normas diplomáticas necesarias para su vida en el exterior.

Para los embajadores y los diplomáticos a su mando sobran tareas en sus lugares de destino, en vez de dedicarse al comercio. En este mundo tan interdependiente, crear o mejorar la imagen de país, que es poco conocida y a veces mal tratada, informarse e informar sobre acontecimientos políticos y económicos de importancia para el país al que pertenecen, asistir a  eventos culturales, económicos y protocolares, conocer y analizar normas internacionales y leyes nacionales de interés, organizar las agendas de las autoridades nacionales que viajan a su país de acreditación por asuntos oficiales, no es cuestión de poca monta y requiere de muchos conocimientos y destrezas, incluido el dominio de lenguas extranjeras.

Para los agentes comerciales, son labores de absoluta dedicación: estudiar el mercado del país en el que han sido acreditados; mantener e incrementar los contactos con los ministerios de comercio e industrias, las cámaras empresariales, importadores y consumidores, inversionistas de riesgo y financieros, organizaciones de transporte aéreo y marítimo; promocionar los productos exportables del país y descubrir nuevos productos de exportación potencial; además, averiguar formas de reducir los costos del proceso logístico entre el país de origen y el de destino, conseguir asistencia técnica y lograr capacitación técnica.

De manera que, como ya lo han hecho muchas entidades privadas y organizaciones empresariales, hay que congratularse por la decisión del Gobierno de abrir nuevamente el Ministerio de Comercio Exterior.

Pero, esa decisión debe estar acompañada de la fijación de un gran objetivo general  y varios específicos para la política de comercio exterior.

El objetivo general debe ser incrementar sustancialmente,  diversificar y desarrollar tecnológicamente las exportaciones del Ecuador, multiplicando los productores, los productos y los destinos.

Los objetivos específicos que se sugiere son:
1.       Contribuir al incremento dinámico de una  oferta exportable competitiva, que contenga crecientes aportes de productos agroindustriales, de derivados de la minería y de servicios modernos;
2.        Aprovechar los urgentes cambios de la matriz energética y de la matriz productiva para desarrollar nuevas exportaciones industriales y de servicios modernos;
3.       Precautelar el trato nacional de la inversión extranjera directa orientada a generar producción exportable y garantizar la repatriación de esa inversión y sus réditos cuando sea menester.
4.       Vigilar que se respeten los derechos adquiridos en virtud de los acuerdos internacionales de propiedad intelectual y de la ley nacional respectiva;
5.       Suscribir acuerdos comerciales de interés nacional con todos los países cuyos mercados sean de importancia para el desarrollo de las exportaciones;
6.       Inducir cambios oportunos en las políticas de desarrollo de la infraestructura y los servicios portuarios y aeroportuarios internacionales, para mejorar las condiciones de acceso del país al mercado mundial;
7.       Contar con un sistema institucional técnico de promoción de las exportaciones, que al interior del país y en el exterior, trabaje con autonomía del manejo político de las relaciones internacionales.
8.       Apoyar la aplicación de una política de importación de maquinaria y equipos que permita al país aumentar el abanico de productos de exportación con tecnología de punta.
9.       Evitar que se utilice a los medios y procedimientos de comercio internacional como mecanismos para traficar productos que incumplan las  leyes nacionales.
10.    Procurar de manera permanente la formación y la capacitación de funcionarios públicos y privados expertos en economía internacional y en especial en comercio exterior.
11.    Mantener un estrecho contacto Estado – Empresarios – Trabajadores para definir políticas de consenso en orden a lograr que los efectos económicos de la mayor exportación se traduzcan en beneficios para toda la sociedad.

Para avanzar en este proceso es fundamental organizar unas mesas de trabajo que se dediquen en los próximos meses a efectuar la tarea de definir el punto de partida en todos los sentidos propuestos y a programar técnicamente las acciones futuras.

Aquí quiero recordar, resumir y actualizar  algunas ideas expuestas en mi libro Ecuador: Proyección 2020, sobre lo que hay que hacer en materia de comercio exterior:
Mejorar sustancialmente la infraestructura y los servicios de apoyo a las exportaciones.-   Lo importante a señalar es la necesidad de que los problemas que existen especialmente en la infraestructura vial, de puertos y aeropuertos, y en los servicios complementarios operativos y funcionales del Gobierno, como las aduanas y los demás órganos de control, se solucionen pronto y de la mejor manera. De nada sirve que las empresas se vuelvan competitivas si el Estado no les provee de los medios para acceder oportunamente al mercado, sea el nacional o el internacional. En este sentido, es bueno recordar que un estudio hecho para la Cámara de Industriales de Pichincha con motivo de la negociación del TLC con los Estados Unidos señalaba que: “los productos que entran con 0% de arancel al Ecuador (zonas francas y regímenes especiales), al demorarse en promedio 14 días en ser desaduanizados, están pagando en realidad un arancel administrativo equivalente al 11.2% del valor de la mercancía” y, añade el autor de este libro, están causando una grave pérdida de competitividad, porque en otros países el tiempo de desaduanización de ese tipo de bienes es de 48 horas, con lo cual mientras el producto a ser exportado por el Ecuador recién está esperando la materia prima, el producto competidor ya está en el punto de venta o hasta vendido.

Incrementar la producción y la productividad nacionales.- Esta es una responsabilidad del Gobierno en el interior del país: apoyar todo tipo de emprendimiento nacional para producir, con reglas claras de juego, marco legal actualizado y promocional; seguridad jurídica y dentro de ella respeto a la propiedad privada y a la propiedad intelectual; agilidad burocrática y simplificación de trámites y procesos, incremento de la inversión interna y trato nacional a la IED, crédito suficiente y ágil, asistencia técnica para las mipymes, preparación y capacitación de expertos en las profesiones requeridas por los diferentes sectores económicos; información especializada y oportuna por Internet sobre el marco legal internacional que rige la producción y su relación con el Ecuador, estudios de mercados y de productos que orienten a los inversionistas, organización de ferias internacionales anuales o bianuales en las principales ciudades, según su especialización productiva.

Diversificar las exportaciones y elevar sustancialmente su valor agregado.-  La meta de los próximos años debería ser la drástica reducción de la importancia relativa del petróleo, una creciente exportación agroindustrial con mayor valor agregado, el aumento significativo de la exportación de minerales propios procesados, la exportación de productos industriales nuevos que signifiquen al menos USD 100 millones cada uno; la exportación de servicios financieros y de DFI internacional, la venta de software, el incremento a dos millones anuales de los turistas hacia el Ecuador, el aprovechamiento de la ruta Manta – Manaos, la venta de bonos de carbono a los países desarrollados y un programa de reforestación planificada con miras a producir madera y productos de la madera, en los que el país puede ser muy competitivo. 

Atender mejor los mercados tradicionales.- Esto es algo que el Gobierno 2007 – 2013 no ha hecho, pero es muy necesario. Desde el 18 de mayo de 2004 el Ecuador no quiere o no logra firmar un solo acuerdo con sus socios comerciales, mientras que sus vecinos y otros países han suscrito varios y muy importantes, que le afectan en unos casos directamente y en otros, indirectamente.  Para empezar, se ha negado a suscribir un tratado de libre comercio con Estados Unidos y ha pretendido que ese país prorrogue la vigencia de la ATPDEA no solo por un año o un semestre, como ha venido sucediendo, sino por cuatro años, que es lo que planteó cuando estuvo en el país la Secretaria de Estado Clinton. …. El Ecuador se ha mostrado indeciso sobre firmar un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, porque quiere firmar acuerdos que contemplen sus exigencias en materia de migración, propiedad intelectual, inversión y garantía de inversiones, etc. La primera inquietud es: si ese país y ese bloque ya tienen firmados tratados y acuerdos bajo ciertos parámetros con numerosos países en todo el mundo, van a ceder a las ideas de Ecuador? Es posible que no. La segunda inquietud es: cree el Gobierno que las preferencias arancelarias van a seguir existiendo indefinidamente, cuando la UE ha dicho que quiere trabajar con base en compromisos bilaterales y no unilaterales?  Además, las posiciones ecuatorianas son opuestas a las de la UE justamente en: subsidios a la agricultura,  comercio de servicios, propiedad intelectual (medicinas, obtenciones vegetales, conocimientos ancestrales), trato nacional a las inversiones y acceso a los sectores estratégicos, consultoría, acceso a las compras públicas y legalización de los migrantes. … Los datos de prueba, la protección a las indicaciones geográficas (origen regional de los productos) y la biodiversidad se convirtieron en los temas más sensibles de las negociaciones comerciales entre el Ecuador y la UE. [1]_/ ….

Lo urgente es cultivar los mercados que el Ecuador ya conoce y ampliarlos; para ello, es básico acordar con Estados Unidos y la UE modus operandi que sean permanentes y eviten crisis y quiebras a los productores nacionales; también es necesario sentarse a negociar con Colombia y el Perú nuevas formas de ampliar el comercio bilateral, pues éste se va a ver afectado por los acuerdos de esos países con terceros. Encontrar otros mercados no es fácil; se puede lograr facilidades de exportación para ciertos productos, pero lo que interesa es abrir nuevos mercados a muchos nuevos productos y eso solo se consolida cuando el transporte internacional está disponible, los servicios complementarios al transporte y éste funcionan con agilidad; la aduana y las entidades controladoras de calidad, normas sanitarias y de origen, y los puertos y aeropuertos despachan rápidamente.

Desconcentrar los destinos de las exportaciones.-
Los datos del BCE dicen que el país exportó en el año 2009 a 154 países de los 220 que hay en el mundo. Esto diría que el Ecuador tiene una buena diversificación de destinos, pero que hay otros mercados hasta ahora desconocidos. Sin embargo, si se profundiza en el análisis se llega a la conclusión de que son ocho países los que copan las dos terceras partes de las exportaciones y que los otros 144 registrados solamente compran uno o pocos productos y por cantidades mínimas. De manera que el abanico de naciones a las que se les puede exportar mayores cantidades es enorme.

ECUADOR: PRINCIPALES PAÍSES A LOS QUE EXPORTA

2009 TOTAL EE.UU PERÚ CHILE COLOMBIA ITALIA VENEZUELA ALEMANIA ESPAÑA
USD MM 13.797 4.618 936 899 676 576 539 325 316
% 100 33,47 6,78 6,52 4,90 4,17 3,91 2,36 2,29

 

FUENTE: BCE. Información Estadística 1897 de marzo de 2010.

Se reitera que el Ecuador solo participa con el uno por mil de las exportaciones mundiales y que, en consecuencia, debe diversificar sus destinos no solo a otros países, sino dentro de los mismos que ahora son sus principales mercados. Por ejemplo, en los Estados Unidos, solo una ciudad significa como mercado mucho más que algunos países grandes de entre los subdesarrollados; de manera que lo que faltaría es profundizar los negocios más allá de Miami, Nueva York o Chicago, para avanzar a ciudades que posiblemente no conocen o conocen muy poco de la producción nacional. Lograr que en la exportación nacional tengan mayor participación relativa y absoluta las MIPYMES.- Esto debe ser el resultado de una labor tenaz, diaria y técnica del Gobierno, que apoye a esas empresas, en todos los sectores productivos, con crédito, asistencia técnica, información y promoción de la asociatividad; que les lleve a cumplir con los requerimientos de competitividad de cada uno de los mercados de destino en: cantidad, calidad, precio y oportunidad de acceso, requisitos legales e institucionales. Sin embargo, el Gobierno debe tener presente que las empresas productoras del país, todas menos unas pocas contadas con los dedos de una mano, a nivel internacional son pequeñas y a lo sumo medianas, y que por tanto necesitan el apoyo del Gobierno para alcanzar su propia competitividad y para tener las condiciones que hagan posible la productividad nacional.

La visión interna y eventualmente sesgada ideológicamente no producirá el efecto necesario de aumentar exportaciones y exportadores. Se recalca que muchas de las grandes empresas productoras nacionales se apoyan en las medianas y éstas a su vez en las pequeñas, con integración vertical u horizontal, para cumplir con los requisitos que debe cumplir el “producto total” de exportación. Uno de los aspectos principales es financiamiento, vía crédito o inversión. Y en la inversión es necesario el trato nacional a la inversión extranjera. Genera mucha preocupación la gran incertidumbre de los empresarios privados, frente al conjunto de leyes que adopta el Estado y de trámites que se inventa, que claramente van cerrando el ámbito de sus actividades.

Importar cada año un valor relativo menor, sobre todo de productos de consumo y combustibles.-
Este objetivo se logrará si es que se efectúa un nuevo proceso de sustitución de importaciones derivado del análisis de la actual demanda interna y se obtiene resultados sobre el tipo de empresas existentes con capacidad ociosa o de nuevas que podrían remplazar los productos importados por nacionales. En ese sentido, ampliar la capacidad de refinación de petróleo es una prioridad, racionalizar los precios reduciendo gradualmente los subsidios y focalizándolos, es otra, producir petroquímica es una tercera más difícil, que daría mayor valor agregado y ahorraría divisas al país. Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que la sustitución de importaciones exige montar empresas industriales con maquinaria y equipos importados y comprar materias primas en alto porcentaje, así es que no hay ahorro de divisas sino cambio de demanda y esta puede crecer más en la medida que el proyecto de sustitución es exitoso, lo que incide en la balanza comercial y eventualmente en la balanza de pagos.

Reducir hasta eliminar todas las prácticas ilegales de comercio exterior.
Prácticas ilegales son, entre otras, el contrabando de bienes en general, el tráfico de armas, el tráfico de drogas, el coyoterismo, la trata de blancas, el comercio de órganos y el lavado de activos, que resulta de los dineros mal habidos. Eliminarlas o por lo menos reducirlas en gran medida es una tarea urgente y trascendente.

Muchas de esas acciones se reducen cuando los países se desarrollan, la población tiene empleo y eleva su nivel de educación, está consciente del daño que pueden hacer a personas inocentes. Otra manera de reducirlas es imponiendo sanciones drásticas a quienes las practican. Pero, si el país agrava sus problemas socioeconómicos y el Gobierno vuelve blandos o elimina las sanciones para los delincuentes, como pasa en el Ecuador, el resultado es que los delincuentes aumentan y se perfeccionan. El Estado debe ser drástico con el contrabando en general y en especial con el que se hace en grandes cantidades en forma aparentemente legal; hay que contrarrestar las acciones de los narcotraficantes, el tráfico armas; se debe sancionar duramente a los traficantes de humanos o con órganos de ellos;  es necesario no solo controlar el lavado de activos sino proyectar una imagen real en el exterior respecto a que no se lo permite y se lo sanciona fuertemente. El Gobierno tiene una gran tarea que cumplir. El COMEX debe volver a tener en su seno representantes empresariales y laborales que impulsen la competitividad y el desarrollo dinámico de las exportaciones legales.

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