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Sustitución de importaciones que realiza el Ecuador

Luis Luna Osorio | 29 Mayo del 2014
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Autor imagen: Luis Luna Osorio

Después de la Segunda Guerra Mundial, varios países, entre ellos Argentina, habían alcanzado un importante crecimiento económico, gracias a sus exportaciones de productos primarios a los países directamente comprometidos en la guerra.  
Raúl Prebisch, uno de los economistas argentinos más destacados del siglo XX, que dirigió la Comisión Económica para América Latina  (CEPAL) por varios años, conociendo los mercados de su país, Brasil y México, propuso entonces a la región,  que iniciara un proceso de industrialización, para evitar lo que se denomina desde entonces “el deterioro de los términos del intercambio”, ejemplificado en la siguiente forma: en un primer año, exportamos a las naciones desarrolladas 8 sacos de café para comprar un tractor y en un segundo año, hacemos esa misma exportación, pero tenemos que pagar 12 o más sacos de café, para comprar el mismo tractor; lo cual, naturalmente, resulta perjudicial y más aún si esa situación se agrava con el tiempo.

Como consecuencia, la propuesta de la CEPAL era industrializar a los países de  la región, sustituyendo las importaciones mediante varios mecanismos: la protección del mercado interno, con elevación de los aranceles y definición de varias medidas no arancelarias para los productos industriales importados que se quisiera producir internamente; la reducción o eliminación de algunos impuestos, como el de la renta, para las empresas que se formaran para ese objeto; la creación de entidades estatales que apoyaran a los empresarios elaborando estudios de factibilidad o de mercado para la nueva producción y que les facilitaran crédito en condiciones favorables. Naturalmente, la ejecución de esa política requería categorizar a las empresas para dar más apoyo a las consideradas estratégicas o productoras de bienes de capital; y, crear controles estatales para evitar los abusos, que muchas veces generaban corrupción de empresarios deseosos de una mejor categoría o menor pago de impuestos para sus empresas, y de funcionarios dispuestos a darles gusto y a compartir los beneficios económicos malhabidos.  

El Ecuador inició su proyecto de sustitución de importaciones a mediados de los años 50, amplió sus expectativas en los años 60, cuando ingresó a la Asociación Latino Americana de Libre Comercio (ALALC), pensando en apoyarse en el mercado regional para sustituir importaciones y efectuar exportaciones industriales; y, se ratificó en ese empeño cuando, en 1969, pasó a formar parte del Grupo Andino, bloque subregional menos heterogéneo que el anterior, junto con Bolivia, Chile, Colombia y el Perú.

El gobierno creó, en diversos momentos, la Junta Nacional de Planificación (JUNAPLA), el Fondo Nacional de Preinversión (FONAPRE), el Centro de Desarrollo Industrial (CENDES), el Centro Nacional para la Pequeña Industria (CENAPIA), la Comisión Ecuatoriana de Bienes de Capital (CEBCA), la Corporación Financiera Nacional (CFN), y reasignó funciones al Banco Nacional de Fomento, para que apoyara financieramente a las pequeñas industrias y las artesanías. Armó un gran marco institucional en pro de la industrialización; junto con un sistema de autorizaciones de acceso a los beneficios estatales, procedimientos y trámites de control muy engorrosos.

Por muchas circunstancias, en especial la de que el país se volvió exportador de petróleo desde 1972, ninguna de las políticas de industrialización dio todos los frutos esperados y desde el año 1986 hasta el 2006, el país trató de aplicar otra política, de apertura hacia el mercado internacional, eliminando gran parte de la estructura favorable a la sustitución.  

El gobierno actual del Ecuador, basado en su proyecto vigente desde 2007, ha decidido efectuar un programa de sustitución de importaciones agresivo, dentro del plan de transformación de la matriz productiva en el que se halla empeñado; además, quiere reducir los problemas del sector externo nacional, necesitado de ahorrar y generar divisas.  

“La sustitución de importaciones es una de las medidas adoptadas por el gobierno de Ecuador para impulsar la industria nacional, que hasta 2017 espera sustituir más de 6.000 millones de dólares en importaciones que serán destinadas a impulsar la producción nacional con importantes impactos en empleo y producción, indicó el presidente Rafael Correa, durante el Enlace Ciudadano 359, transmitido desde la ciudad de Guayaquil.

Desde hace 26 años, Ecuador ha mantenido una participación en el sector industrial en el Producto Interno Bruto (PIB) con un 13,3%, lo que significa que “en el país no se ha industrializado”, explicó Correa este sábado, al comparar con la participación en este sector en otros países como China con 45%, Corea con el 40%, Japón 26% y Brasil 26%.
“La meta es que esto suba al 25%”, dijo Correa, por lo que se debe apostar por la producción industrial nacional “ambientalmente amigable y socialmente responsable”.

Efectuar algunas sustituciones de importaciones  es posible de forma inmediata, si se conoce la demanda existente y el valor CIF de las importaciones a sustituir; hay capacidad instalada ociosa de las fábricas y talleres; la mano de obra conoce la tecnología, los procesos y el tipo de producto que se va a producir; y, la materia prima es básicamente agropecuaria, ya sea alimenticia o de otra clase. De hecho, el gobierno, para estos casos, encontró respuesta inmediata y entusiasta de algunos empresarios, que acordaron con el Ministro de Industrias los términos en los cuales llevarían a efecto sus proyectos de sustitución. Se anuncia inversiones millonarias para aceptar el reto gubernamental.

La decisión es errada, cuando el mercado es pequeño para el producto a sustituir y se fuerza la sustitución de importaciones; porque se produce a costos muy elevados, por el tamaño de la demanda del país; y, los consumidores tienen que pagar precios mucho más altos que si se importara el producto o hay que subsidiar a los productores, con lo cual sufre el pueblo o el gobierno pierde recursos de forma irracional.

La sustitución es mala cuando no hay capacidad instalada ociosa, se requiere efectuar nuevas y cuantiosas inversiones, hay que importar maquinaria con tecnología inexistente todavía en el país, la materia prima no está disponible ni lo estará en el mediano plazo, la mano de obra tiene que empezar por aprender cómo hay que producir los bienes. En este caso, hay dificultades para cumplir las metas de inversión, eventualmente se sustituye importaciones de bienes de consumo, pero se aumenta la importación de materias primas y bienes de capital, se paga por el uso de la tecnología.

No hay duda de que el mercado ecuatoriano ha crecido mucho en los últimos años. El PIB ha pasado de 37.726 millones de dólares constantes del año 2007 en el año 2000, a alrededor de 65 mil millones en el año 2013, elevándose en el 75 por ciento. Como consecuencia, el ingreso per cápita ha subido de 3.011 dólares en el año 2000 a más de 4.200 dólares en el año 2013, creciendo en el 39 por ciento. De otro lado, las políticas gubernamentales han determinado que el salario real promedio de los trabajadores suba de 96,23 dólares mensuales en enero de 2002 a 154,92 dólares en septiembre de 2013, con un aumento del 61 por ciento. También, los índices de desocupación total y de subocupación total han disminuido en los años analizados.

El crecimiento del Ingreso Nacional y una visible redistribución de ese ingreso, han hecho que la población cuente con más dinero para satisfacer sus necesidades; y ello, sin ninguna duda, ha repercutido en el aumento de la actividad y de la demanda para los sectores industriales de alimentos, vestido, calzado, muebles, vivienda, vehículos. En algunos de esos campos, la sustitución de importaciones ha sido, es o será posible en el corto plazo, sobre todo porque en los últimos años se importaba muchos bienes de consumo que, sin mayor esfuerzo, se puede producir en el país.

En el caso de los alimentos y bebidas, el Presidente de la República ha hecho mención a algunos bienes que, según él, podrían ser fácilmente sustituibles internamente. Es posible que así sea, pero la calidad nacional de esos mismos productos o de otros sustitutos, no es la que procede de terceros países. Hay características de ciertos bienes importados que no es fácil remplazar con la producción nacional y que les dan a ellos la diferenciación suficiente para ser demandados a nivel mundial. Incluso, ciertas maquinarias están diseñadas para procesar materias primas que tienen esas características y no otras, con lo cual, ciertas producciones “muy parecidas” no responden a lo que necesita la demanda.  De otro lado, el gusto del consumidor no es fácil variar en el corto plazo. La oferta nacional puede que se base en un valor de sustitución de importaciones equis y a la postre resulte que la demanda se reduce considerablemente o cambia hacia otros productos.

En cuanto a la industria textil, el Ecuador importa la mayor parte del algodón, la lana y los productos necesarios para producir fibras sintéticas y artificiales, razón por la cual, la sustitución en algunos casos requiere empezar por la producción agropecuaria; pero, el algodón de fibra larga se produce en mucho mejores condiciones en el Perú, el algodón de fibra corta es mejor producido en Colombia, las fibras sintéticas tienen costos bajos de producción en países que cuentan con importante desarrollo petroquímico. Entonces, lo que podemos aprovechar en el país es eventualmente el costo de la mano de obra.  

La sustitución de importaciones de productos de la siderúrgica solo se podrá hacer en niveles finales, importando productos intermedios, en vista de que el Ecuador carece de la minería básica para el desarrollo de la fundición.  Por tanto, los costos de los bienes finales producidos en el país serán más altos que si se los importara.

La sustitución de productos de la petroquímica exige como condición previa definir qué destino va a tener la Refinería del Pacífico. Si se va a dedicar básicamente a producir combustibles, no habrá muchos productos petroquímicos nacionales y tendrá que importárselos para avanzar en la producción de bienes finales, aunque a costos altos. Lo mismo podría decirse de los productos farmacéuticos; en los cuales además, es esencial la calidad de las materias primas procedentes de la farmoquímica, muchas de las cuales están protegidas en el mercado internacional por patentes y otras medidas de propiedad intelectual o proceden de monopolios mundiales imposibles de evitar.

El autor de este boletín escuchó hace pocos días a un alto funcionario estatal decir que en el Ecuador funcionarán plantas de producción de varios artículos electrónicos y que era un éxito la producción de bicicletas. Hablar de “fabricación” es un gran error. Lo que se hace y hará es solo ensamblar materias primas o partes y piezas importadas en casi el 100%. Si el costo de producir resulta de una protección efectiva elevada (arancelaria y no arancelaria), lo que se estará haciendo es creando industrias incapaces de competir a nivel internacional y dando pie al contrabando, además de afectar el bolsillo de los consumidores, obligados o expuestos a no consumir otro producto que no sea el protegido.

El Presidente ha puesto como ejemplos de proyectos exitosos de sustitución de importaciones, a China, Japón, Corea y Brasil. Pero, esos países cuentan con enormes o grandes mercados internos, de población importante; y, están cercanos a otros mercados de poblaciones numerosas, que les permitieron desarrollar sus producciones y exportaciones en un periodo en el que primero sus vecinos y luego otros países, estaban en condiciones de inferioridad tecnológica notable con aquellos. No es el caso del Ecuador actual. Los mercados vecinos están y cada día estarán más adelantados tecnológicamente y los otros mercados tienen distancias muy grandes de desarrollo industrial, difíciles de superar.

Conviene recordar que, después de más de 50 años de iniciado el proceso de sustitución de importaciones en el Ecuador, como reconoce el Presidente, apenas el 13% del PIB es generado por la industria que, por otra parte, está concentrada en las ramas menos complejas y en la producción de combustibles.

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